El gobierno de las ciudades
Por: Francisco Miró Quesada Rada
El concepto de municipio data de tiempos romanos. Cuando Roma se expandió a través de las guerras, fue anexándose diversos territorios hasta abarcar toda la cuenca del Mediterráneo. W. Kunkel, en su “Historia del Derecho Romano”, refiere que “su estructura se llevó a cabo bajo un sistema de alianzas y de situaciones de dependencia muy diversa, dentro y fuera de la península”. Quienes combatieron a los romanos fueron castigados con la pérdida de su territorio, quedando en situación precaria dentro del ordenamiento político. Aquellos que se sometieron al yugo invasor tuvieron una cierta autonomía en su gobierno interior. La situación de alejamiento físico entre estas ciudades y Roma llevó a que se empezara a gestar la noción de municipio. Diversos autores coinciden en que etimológicamente la palabra deriva de ‘manus’ (carga, oficio, misión) y ‘capio’ (tomar, coger a la fuerza), esto vendría a ser el desempeño de una función que se asume o que se recibe de otro que la ejercía y está vinculada con la anexión de los pueblos. Para la literatura jurídica de aquellos tiempos, tiene un triple significado: población amurallada, autoridad sobre dicha población o los habitantes de estas poblaciones.
Para el autor Fernando de Albi, sin embargo, los municipios nacieron más bien por las luchas entre los patricios y plebeyos de la Antigua Roma. Aparecieron los procuradores del pueblo que se convertirían en los aediles plebis (ediles plebeyos) y los ediles curules (que representaron la existencia de los primeros municipios). El investigador Munro sostiene que Roma fue durante siglos la ciudad más poblada y mejor gobernada del mundo.
LA DUDA
Algunos dudan de que los municipios modernos desciendan directamente del romano pues a la caída del imperio los visigodos al controlar el poder implantaron sus propias instituciones y costumbres. Entre estas figuraba la asamblea germana o ‘sippen’: un conjunto de familias unidas por consanguinidad. Las ‘sippen’ reunidas formaban el ‘gau’, cuyo gobierno estaba constituido por las asambleas de hombres libres, llamadas ‘stamme’ –tribu–, gobernada por un concejo de los jefes de distrito. Los miembros del ‘stamme’ actuaban como magistrados y tribunales de justicia, según los casos. Se cree que estas instituciones fueron la base del municipio medieval, antes de la formación del Imperio Romano-Germánico fundado por Carlomagno. Pero siempre quedó la duda de este segundo origen, porque a la caída del imperio subsistieron algunos municipios romanos en el sur de Francia y en el norte de Italia. Cabe recordar que ciertas ciudades de Italia recibieron la capacidad entera de civitas, con derecho a voto (civitas cum suffragio) en cambio otras carecieron de tal derecho (civitas sine suffragio) ciudades sin derecho a votar.
Hay una tercera tesis además de la Asamblea Germánica y la remota herencia romana, aquella de las revoluciones comunales que originaron los municipios.
POBLADORES DEL BURGO
Como fuere, para el año 800 d.C. ya había municipios en la Edad Media producto del desarrollo de los burgos. Los burgos –palabra de origen alemán– eran ciudades que se iban formando en distintos feudos con un gobierno local donde los notables elegían un concejo para que atendiera los requerimientos de los pobladores (a los vecinos de los burgos con el tiempo se les empezó a llamar burgueses). Los burgueses tenían autonomía, cierto poder económico y ejercían profesiones liberales. Elegían al concejo y nombraban al mayor de los regidores para que dirigiese los debates (por eso en inglés se llama ‘major’ y en francés ‘maire’, al alcalde (que viene de algadí, palabra del árabe que significa juez.
LOS MUNICIPIOS EN ESPAÑA
Los municipios castellanos y leoneses florecieron durante los siglos X y XIII, fueron democráticos porque se autogobernaban. Si bien a la máxima autoridad del concejo de regidores se le llama hasta ahora alcalde, no lo fue en todos los casos. Los gallegos lo llamaron justicia y también hubo un magistrado, el merino, funcionario subalterno nombrado por el rey.
En su clásica obra sobre Derecho Municipal, Mario Alzamora Valdez, siguiendo la información del municipalista Schwert Ferrer, señala que los municipios castellanos y leoneses pasaron por cuatro etapas. El origen, cuando nacen de un concejo entre los siglos VIII y X. El período del concejo abierto, que es la reunión de todos los vecinos, en los siglos X y XIII. Luego entre los siglos XII y XIV surgen los concejos representativos elegidos por los vecinos, y finalmente el debilitamiento de la autonomía municipal por la intervención del poder real al crearse la figura de un corregidor encargado de la inspección de los ayuntamientos. Pero antes de esta intervención real, como indica Alzamora Valdez, los municipios se caracterizaron por su diversidad, autonomía y sentido democrático.
LOS MUNICIPIOS EN EL PERÚ
Los españoles implantaron los municipios desde la conquista, estableciéndose durante el virreinato. En la cultura andina existió la institución del ayllu, llamada camay chicuy, que los españoles denominaron camachico: asamblea de hombres y mujeres que elegían al curaca. Este tenía que consultar a la asamblea antes de tomar decisiones, como si fuera un referéndum, según explica Luis E. Valcárcel en el primer tomo de su obra sobre el Perú precolombino. La práctica del camachico todavía continúa en algunas comunidades de la sierra y de la selva.
Resulta curioso saber que en un momento el municipio limeño tuvo dos alcaldes. Es decir que fue una diarquía (dos en el gobierno), una organización idéntica a la ateniense que contaba con dos arcontes y a la romana, con dos cónsules. Esta modalidad concluyó en 1839, en pleno período republicano. Nicolás de Rivera ‘El Viejo’, designado alcalde de Lima por Francisco Pizarro, compartió sus funciones con otro alcalde que se llamó Juan Tello. El ejercicio del cargo duraba un año como el de los arcontes atenienses. Sucedieron a De Rivera y a Tello, en 1536, Francisco de Godoy y Juan Mogrovejo de Quiñones.
Fue recién con la Ley Orgánica de Municipalidades del 29 de noviembre de 1856, tal como estableció el artículo 21, que los alcaldes se redujeron a uno y se creó el cargo de teniente alcalde. El primer alcalde solitario limeño fue Francisco González de Prada y su teniente alcalde Felipe Barreda, pero como ambos no asistían a cumplir sus funciones, la alcaldía la ejerció Miguel Prado, quien fue primer regidor.
DE ALCALDES A PRESIDENTES
El alcalde que por primera vez expuso su programa de gobierno –aunque luego de asumir el cargo– fue Manuel Pardo y Lavalle, más tarde presidente de la República. Pardo fue nombrado por José Balta el 16 de marzo de 1869 alcalde de Lima.
Guillermo Billinghurst fue otro alcalde que llegó a presidente. Estos hechos inspiraban al arquitecto Belaunde cuando decía que el camino a Palacio de Gobierno era la alcaldía, cosa que en el siglo XX no sucedió.
Hasta 1963 los alcaldes eran nombrados por el presidente de turno o por una junta de vecinos notables, era una especie de elección aristocrática. Así el alcalde se convertía en un primus inter pares, primero entre sus iguales. No hubo voto popular.
Fue justamente en ese año, 1963, que el presidente Fernando Belaunde Terry convocó a los pueblos del Perú para elegir a sus autoridades locales, implantando la democracia municipal. Un hecho inédito en nuestra historia política.
Se dice que el siglo XXI será el de la mujer en todos los ámbitos del quehacer humano. Como están las encuestas ocurriría un hecho histórico: Lima tendrá a la primera alcaldesa elegida por el pueblo. Ya una mujer gobernó Lima, Anita Fernandini de Naranjo, nombrada por la Junta Militar de Ricardo Pérez Godoy. No concluyó su período y tomó la posta José Jacinto Rada Benavides el teniente alcalde
Para el autor Fernando de Albi, sin embargo, los municipios nacieron más bien por las luchas entre los patricios y plebeyos de la Antigua Roma. Aparecieron los procuradores del pueblo que se convertirían en los aediles plebis (ediles plebeyos) y los ediles curules (que representaron la existencia de los primeros municipios). El investigador Munro sostiene que Roma fue durante siglos la ciudad más poblada y mejor gobernada del mundo.
LA DUDA
Algunos dudan de que los municipios modernos desciendan directamente del romano pues a la caída del imperio los visigodos al controlar el poder implantaron sus propias instituciones y costumbres. Entre estas figuraba la asamblea germana o ‘sippen’: un conjunto de familias unidas por consanguinidad. Las ‘sippen’ reunidas formaban el ‘gau’, cuyo gobierno estaba constituido por las asambleas de hombres libres, llamadas ‘stamme’ –tribu–, gobernada por un concejo de los jefes de distrito. Los miembros del ‘stamme’ actuaban como magistrados y tribunales de justicia, según los casos. Se cree que estas instituciones fueron la base del municipio medieval, antes de la formación del Imperio Romano-Germánico fundado por Carlomagno. Pero siempre quedó la duda de este segundo origen, porque a la caída del imperio subsistieron algunos municipios romanos en el sur de Francia y en el norte de Italia. Cabe recordar que ciertas ciudades de Italia recibieron la capacidad entera de civitas, con derecho a voto (civitas cum suffragio) en cambio otras carecieron de tal derecho (civitas sine suffragio) ciudades sin derecho a votar.
Hay una tercera tesis además de la Asamblea Germánica y la remota herencia romana, aquella de las revoluciones comunales que originaron los municipios.
POBLADORES DEL BURGO
Como fuere, para el año 800 d.C. ya había municipios en la Edad Media producto del desarrollo de los burgos. Los burgos –palabra de origen alemán– eran ciudades que se iban formando en distintos feudos con un gobierno local donde los notables elegían un concejo para que atendiera los requerimientos de los pobladores (a los vecinos de los burgos con el tiempo se les empezó a llamar burgueses). Los burgueses tenían autonomía, cierto poder económico y ejercían profesiones liberales. Elegían al concejo y nombraban al mayor de los regidores para que dirigiese los debates (por eso en inglés se llama ‘major’ y en francés ‘maire’, al alcalde (que viene de algadí, palabra del árabe que significa juez.
LOS MUNICIPIOS EN ESPAÑA
Los municipios castellanos y leoneses florecieron durante los siglos X y XIII, fueron democráticos porque se autogobernaban. Si bien a la máxima autoridad del concejo de regidores se le llama hasta ahora alcalde, no lo fue en todos los casos. Los gallegos lo llamaron justicia y también hubo un magistrado, el merino, funcionario subalterno nombrado por el rey.
En su clásica obra sobre Derecho Municipal, Mario Alzamora Valdez, siguiendo la información del municipalista Schwert Ferrer, señala que los municipios castellanos y leoneses pasaron por cuatro etapas. El origen, cuando nacen de un concejo entre los siglos VIII y X. El período del concejo abierto, que es la reunión de todos los vecinos, en los siglos X y XIII. Luego entre los siglos XII y XIV surgen los concejos representativos elegidos por los vecinos, y finalmente el debilitamiento de la autonomía municipal por la intervención del poder real al crearse la figura de un corregidor encargado de la inspección de los ayuntamientos. Pero antes de esta intervención real, como indica Alzamora Valdez, los municipios se caracterizaron por su diversidad, autonomía y sentido democrático.
LOS MUNICIPIOS EN EL PERÚ
Los españoles implantaron los municipios desde la conquista, estableciéndose durante el virreinato. En la cultura andina existió la institución del ayllu, llamada camay chicuy, que los españoles denominaron camachico: asamblea de hombres y mujeres que elegían al curaca. Este tenía que consultar a la asamblea antes de tomar decisiones, como si fuera un referéndum, según explica Luis E. Valcárcel en el primer tomo de su obra sobre el Perú precolombino. La práctica del camachico todavía continúa en algunas comunidades de la sierra y de la selva.
Resulta curioso saber que en un momento el municipio limeño tuvo dos alcaldes. Es decir que fue una diarquía (dos en el gobierno), una organización idéntica a la ateniense que contaba con dos arcontes y a la romana, con dos cónsules. Esta modalidad concluyó en 1839, en pleno período republicano. Nicolás de Rivera ‘El Viejo’, designado alcalde de Lima por Francisco Pizarro, compartió sus funciones con otro alcalde que se llamó Juan Tello. El ejercicio del cargo duraba un año como el de los arcontes atenienses. Sucedieron a De Rivera y a Tello, en 1536, Francisco de Godoy y Juan Mogrovejo de Quiñones.
Fue recién con la Ley Orgánica de Municipalidades del 29 de noviembre de 1856, tal como estableció el artículo 21, que los alcaldes se redujeron a uno y se creó el cargo de teniente alcalde. El primer alcalde solitario limeño fue Francisco González de Prada y su teniente alcalde Felipe Barreda, pero como ambos no asistían a cumplir sus funciones, la alcaldía la ejerció Miguel Prado, quien fue primer regidor.
DE ALCALDES A PRESIDENTES
El alcalde que por primera vez expuso su programa de gobierno –aunque luego de asumir el cargo– fue Manuel Pardo y Lavalle, más tarde presidente de la República. Pardo fue nombrado por José Balta el 16 de marzo de 1869 alcalde de Lima.
Guillermo Billinghurst fue otro alcalde que llegó a presidente. Estos hechos inspiraban al arquitecto Belaunde cuando decía que el camino a Palacio de Gobierno era la alcaldía, cosa que en el siglo XX no sucedió.
Hasta 1963 los alcaldes eran nombrados por el presidente de turno o por una junta de vecinos notables, era una especie de elección aristocrática. Así el alcalde se convertía en un primus inter pares, primero entre sus iguales. No hubo voto popular.
Fue justamente en ese año, 1963, que el presidente Fernando Belaunde Terry convocó a los pueblos del Perú para elegir a sus autoridades locales, implantando la democracia municipal. Un hecho inédito en nuestra historia política.
Se dice que el siglo XXI será el de la mujer en todos los ámbitos del quehacer humano. Como están las encuestas ocurriría un hecho histórico: Lima tendrá a la primera alcaldesa elegida por el pueblo. Ya una mujer gobernó Lima, Anita Fernandini de Naranjo, nombrada por la Junta Militar de Ricardo Pérez Godoy. No concluyó su período y tomó la posta José Jacinto Rada Benavides el teniente alcalde
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